城鎮化深入發展步入關鍵期

——訪國家發展改革委發展規劃司副司長陳亞軍

近日，《國家新型城鎮化規劃》發布，國家發展改革委發展規劃司副司長陳亞軍在接受媒體采訪時表示，我國已進入全面建成小康社會的決定性階段，正處于經濟轉型升級、加快推進社會主義現代化的重要時期，也處于城鎮化深入發展的關鍵時期。在這樣一個十分關鍵的路口，必須對城鎮化進行科學謀劃、系統部署，努力走出一條中國特色、科學發展的新型城鎮化道路。陳亞軍表示，接下來，有關部門將出臺戶籍、土地、資金、住房、基本公共服務等方面的配套政策和促進中小城市特別是中西部地區中小城市發展的支持政策。同時，圍繞建立農業轉移人口市民化成本分擔機制、多元化可持續的城鎮化投融資機制、降低行政成本的設市模式、改革完善農村宅基地制度，在不同區域開展不同層

級、不同類型的試點。
    一部“獨特”的《規劃》
    問：這是黨中央、國務院頒布的第一部城鎮化規劃，可謂意義重大，為什么要編制這樣一個規劃？
    答：我國已進入全面建成小康社會的決定性階段，正處于經濟轉型升級、加快推進社會主義現代化的重要時期，也處于城鎮化深入發展的關鍵時期。
    改革開放30多年來，我國城鎮人口由1.7億增加到7.3億，增加的城鎮人口比整個歐盟的全部人口還要多，取得的成就舉世矚目。但其中也積累了很多矛盾和問題，大量農民工及隨遷家屬難以融入城市社會，城鎮用地粗放低效，城鎮規模結構和布局不合理，城市病日益突出等問題，這已經嚴重影響到城鎮化的健康發展。
    我國城鎮化率已經超過50%，正經歷由傳統農業社會向現代城市社會的快速轉變，如果城鎮化目標正確、方向對頭，能夠走出一條新路，將有利于保持經濟持續健康發展，加快產業轉型升級，更好地解決農業農村農民問題，有力推動區域協調發展，促進社會全面進步。如果方向出現偏差，可能會引發一系列問題，這方面拉美國家有著慘痛的教訓。
    在這樣一個十分關鍵的路口，必須對城鎮化進行科學謀劃、系統部署，確保走出一條中國特色、科學發展的新型城鎮化道路，因此，制定國家新型城鎮化規劃至為關鍵。《規劃》按照走中國特色新型城鎮化道路、全面提高城鎮化質量的新要求，明確未來城鎮化發展路徑、主要目標和戰略任務，統籌相關領域制度和政策創新，是指導全國城鎮化健康發展的宏觀性、戰略性、基礎性規劃。
    問：《規劃》幾經修改終于出臺，其中難點和亮點是什么？
    答：《規劃》起草可以追溯到2010年10月27日發布的《中共中央關于國民經濟和社會發展十二五規劃的建議》，該建議明確提出要“科學制定城鎮化發展規劃”。從2010年底國家開始準備《規劃》編制的前期工作，直到今年3月，黨中央、國務院正式發布《規劃》，之所以耗時三年多，其中既有城鎮化涉及面廣，部門、地方間協調任務重的原因，更重要的是，這個規劃具有一些獨特之處：
    ——這是個正本清源的規劃，核心是以人為本。城鎮化的主體是人，根本目的是為了人。過去對這一點重視不夠，帶來了很多問題。《規劃》回歸人口城鎮化的本質，把以人為本作為新型城鎮化的首要特征，戰略任務安排充分考慮到人的需求：推進農業轉移人口市民化是為了逐步解決2.34億農民工及其家屬在城鎮落戶和享受基本公共服務的問題，優化城鎮化布局是為了合理安排到2020年8.5億左右城鎮人口在國土空間上的分布，提高城市可持續發展能力是為了提高城鎮居民的生產生活水平，推進城鄉發展一體化是為了促使全體居民共享城鎮化、現代化建設成果。
    ——這是個轉型發展的規劃，關鍵是提升質量。當前，我國城鎮化正處于一個歷史性關鍵時期，對經濟社會發展的影響更加深遠，所面臨的內外部環境更加復雜，傳統的速度型城鎮化難以為繼，城鎮化轉型發展、提升質量勢在必行。正是基于這種認識，《規劃》摒棄了擴張式、速度型城鎮化，緊緊圍繞全面提升城鎮化質量、加快轉變城鎮化發展方式，進行謀篇布局，始終堅持中國特色新型城鎮化道路，以此統領全篇。
    ——這是個改革創新的規劃，重在突破制度障礙。城鎮化要轉型發展，離不開體制機制改革，離不開政策舉措創新，以改革的紅利釋放發展的潛力。《規劃》對改革完善體制機制進行了專門部署，涉及人口管理制度、土地管理制度、資金保障機制、城鎮住房制度、生態環境保護制度和行政區劃創新等方面，內容頗為豐富，是規劃的重點。對于目前還沒有達成完全共識的，還需要深入研究解決的難點問題，采取試點示范的方式推進，這也充分體現了加強頂層設計和摸著石頭過河相結合的改革原則。
    圍繞“人”謀篇布局
    問：《規劃》制定的城鎮化目標為2020年常住人口城鎮化率達到60%左右，戶籍人口城鎮化率達到45%左右，這個目標是基于什么提出的？
    答：采取兩個城鎮化率的指標，是由中國特殊的城鄉二元體制造成的。城鄉二元結構是普遍存在的，而由戶籍制度造成的城鄉二元體制卻是中國獨有的。常住人口的城鎮化率是國際上通用的指標，為便于與國際比較，我們采納了這一指標。經過多年快速城鎮化的發展，我們預計未來城鎮化率會有所減緩，預計每年的城鎮化率為0.9%左右，因此我們設置了60%左右的目標。
    由于常住人口的城鎮化率不能客觀反映出中國城鎮化率的真實情況，所以我們又設置了戶籍人口城鎮化率這一指標。根據有關統計2012年戶籍人口的城鎮化率比常住人口的城鎮化率低17個百分點左右，那么到2020年在戶籍人口城鎮化率達到45%左右之后，戶籍人口城鎮化率和常住人口城鎮化率差15%，也即實現了二者差距縮小2個百分點左右的任務。那么戶籍人口城鎮化率達到45%的目標如何實現？經過測算，這需要實現1億左右農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶。盡管這一目標實現起來難度很大，但目前需要市民化的存量農民工有2.34億，以及每年新增的1000萬左右農民工以及隨遷家屬，未來需要市民化的農業轉移人口有3億左右。即便是實現了1億左右農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶的目標，還有2/3的人口需要提供基本公共服務。
    問：該如何理解《規劃》中體現的“人的城鎮化”核心思想？
    答：城鎮化的本質和核心是人的城鎮化。過去的城鎮化對此重視不夠，由此產生了農民工漂在城市、重地輕人等一系列問題。規劃在指導思想中確立了以人的城鎮化為核心的理念，將以人為本作為首要原則，目標和指標部分圍繞著“人”進行設計，4大戰略任務也是為了滿足“人”的需求。《規劃》全篇從現狀問題到未來方向再到戰略任務，都是圍繞“人”進行謀篇布局。
    以人的城鎮化為核心，首要任務就是逐漸解決進入城市的大量農民工融入城市的問題。《規劃》將從兩條路徑平衡推進人的城鎮化。一是放開戶籍限制。核心指標就是到2020年要使1億左右的農業轉移人口在城鎮落戶。《規劃》在戶籍改革方面做了巨大突破，把大中小城市的標準根據落戶的需要進行了調整。二是對于未落戶人員，通過建立流動人口的居住證制度等形式，使基本公共服務的提供和居住年限掛鉤，使沒有落戶的轉移人口也能夠逐步享有城鎮的基本公共服務。按照這一思路，《規劃》設定了5項基本公共服務，包括子女教育、就業創業服務體系、社會保障、基本醫療和保障性住房。
    以城市群為主體形態
    問：從總體來看，未來城鎮化布局的主要思路是怎么樣的？
    答：到2020年，中國城鎮總人口將達到8.5億，到更長時間，可能達到頂峰的10億左右。合理安排這些人口在東中西部地區、大中小城市和小城鎮的分布，關乎人口資源環境的協調，關乎現代化建設大局。
    《規劃》提出以城市群為主體形態，優化城鎮化布局和形態。這是符合世界態勢和我國實際的。從世界各國城鎮化態勢看，單個大城市“攤大餅”式平面擴張的模式已逐步被摒棄，城市群已成為發達國家城市化發展的主體形態。美國東北部城市群、北美5大湖城市群、英國倫敦城市群、歐洲西北部城市群、日本太平洋城市群等，都是在相對狹小的國土空間中集聚了大量的經濟和人口，成為支撐經濟發展、參與國際競爭的核心板塊。從我國基本國情來看，人多地少、資源環境承載能力相對不高，這決定了不能單一發展大城市或小城鎮。我國大城市發展相對較快，根據聯合國有關資料，目前全球23個人口超1000萬的城市中，有4個在中國；但只發展大城市，會由于人口過度集聚而患上難以治愈的城市病，如果違背規律片面發展中小城市和小城鎮，又會造成巨大的資源浪費。科學的做法是依托城市群這個平臺，通過城市間分工協作，促進大中小城市和小城鎮協調發展。
    在《全國主體功能區規劃》確定的城鎮化地區，構建以陸橋通道、沿長江通道為兩條橫軸，以沿海、京哈京廣、包昆通道為3條縱軸，以軸線上城市群和節點城市為依托、其他城鎮化地區為重要組成部分，大中小城市和小城鎮協調發展的“兩橫三縱”城鎮化戰略格局。要優化提升東部城市群，培育發展中西部城市群。目前東部3大城市群已經比較成熟，但中國如此大規模的人口，僅依靠這3個城市群根本不行，需要培育一些新城市群，集聚產業、吸納人口，成為推動國土空間均衡開發、引領區域經濟發展的新增長極。《規劃》已提出要加快培育成渝、中原、長江中游、哈長等城市群，并明確中央政府負責跨省級行政區的城市群規劃編制和組織實施，省級政府負責本行政區內的城市群規劃編制和組織實施。
    問：《規劃》提出，要“提高城市可持續發展能力”，如何提高城市的可持續發展能力？
    答：提高城市可持續發展能力，涉及面較寬，既包括節約資源、保護生態環境等，也有經濟社會發展領域的任務。總的要求是，加快轉變城市發展方式，優化城市空間結構，增強城市經濟、基礎設施、公共服務和資源環境對人口的承載能力，有效預防和治理“城市病”，建設和諧宜居、富有特色、充滿活力的現代城市。
    強化城市產業就業支撐，優化城市產業結構，營造良好就業創業環境。堅持工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展的路子，推動信息化和工業化深度融合、工業化和城鎮化良性互動、城鎮化和農業現代化相互協調，推動城市經濟轉型，促進產業優勢升級，培育城市創新活力，營造良好的就業創業環境，增強產業支撐能力和就業吸納能力。
    合理控制城市開發邊界，優化城市內部空間結構，促進城市緊湊發展。按照統一規劃、協調推進、集約緊湊、疏密有致、環境有效的原則，改造提升中心城區功能，嚴格規范新城新區建設，改善城鄉結合部環境，提高城市空間利用效率，改善城市人居環境。加強市政公用設施和公共服務設施建設，增強基本公共服務供給，增強對人口集聚和服務的支撐能力。一是優先加快發展城市公共交通。二是加強市政公共設施建設，建設安全高效便利的生活服務和市政公共設施網絡。三是完善基本公共服務系統，根據城鎮常住人口增長趨勢和空間布局，合理布局公共服務設施。
    適應新型城鎮化發展要求，提高城市規劃建設水平，將以人為本、尊重自然、傳承歷史、綠色低碳理念融入城市規劃全過程；順應現代城市發展新理念和新趨勢，推動城市綠色、智能、人文全面發展。創新城市管理方式，完善城市治理結構。
    《規劃》重在落實
    問：接下來，會有哪些措施落實《規劃》？
    答：《規劃》編制只是第一步，實施好《規劃》更為關鍵。要統一思想，凝聚共識，抓好貫徹落實，重點做好以下幾件事：
    一是分工落實《規劃》。將《規劃》確定的目標任務逐項分解落實，明確責任部門和工作要求。
    二是出臺配套政策。有關部門將出臺戶籍、土地、資金、住房、基本公共服務等方面的配套政策和促進中小城市特別是中西部地區中小城市發展的支持政策。
    三是編制配套《規劃》。組織有關部門和地區編制跨省級行政區的重點城市群《規劃》，指導地方因地制宜編制本地區新型城鎮化《規劃》，加強與國家《規劃》的銜接。
    四是開展試點示范。圍繞建立農業轉移人口市民化成本分擔機制、多元化可持續的城鎮化投融資機制、降低行政成本的設市模式、改革完善農村宅基地制度，在不同區域開展不同層級、不同類型的試點。
    五是完善基礎設施。提高東部地區城市群綜合交通運輸一體化水平，推進中西部地區城市群內主要城市之間的快速鐵路、高速公路建設，加強中小城市和小城鎮與交通干線、交通樞紐城市的連接。強化市政公用設施和公共服務設施建設，提高對人口集聚和服務的支撐能力。